> Article publié sur Actu-environnement, avis d’expert, ici.
Le décret n° 2012-1148 du 12 octobre 2012 a créé en Méditerranée une Zone Economique Exclusive (ZEE) qui se substitue à la Zone de Protection Ecologique (ZPE) créée en 2004. Faut-il y voir une décision sacrifiant les intérêts environnementaux aux intérêts économiques ? La réponse n’est pas si simple et l’enjeu mérite quelques explications.
La ZPE est dans la ZEE, CQFD
La ZEE est consacrée par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, dite Convention de « Montego Bay ». Au-delà des eaux territoriales (12 miles marins au large des côtes, soit 22,2 km), chaque Etat membre peut créer une « zone économique exclusive » s’étendant jusqu’à 200 miles marins (370,4 km) au large des côtes.
Selon les principes posés par la Convention de Montego Bay et repris par la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976, la France y exerce des droits d’ordre économique d’une part (i), écologique d’autre part (ii).
(i) Des « droits souverains en ce qui concerne l’exploration et l’exploitation des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, du fond de la mer, de son sous-sol et des eaux surjacentes » (art. 1 de la loi de 1976 modifiée)
(ii) Des « compétences reconnues par le droit international relatives à la protection et à la préservation du milieu marin, à la recherche scientifique marine, à la mise en place et à l’utilisation d’îles artificielles, d’installations et d’ouvrages » (art. 4 al. 1 de la loi de 1976 modifiée).
Le même article 4, modifié par une loi du 15 avril 2003, ajoute que « lorsque les autorités françaises entendent, pour des motifs tenant aux relations internationales, n’exercer que des compétences mentionnées au premier alinéa (cf. point (ii) ci-dessus), cette zone est dénommée zone de protection écologique ».
Autrement dit, la ZPE est un sous-ensemble de la ZEE ne comprenant pas les droits économiques. La substitution de la ZEE à la ZPE en mer Méditerranée n’implique donc pas la disparition du régime de protection existant. Elle signifie que la France peut désormais exercer, outre son droit à la protection du milieu marin, un droit d’exploitation de celui-ci.
Des enjeux économiques et écologiques majeurs
La mer Méditerranée est riche en ressources de toute nature. En sous-sol, on pense bien sûr aux gisements de gaz et de pétrole dont le potentiel est en cours d’exploration à travers des programmes de nature scientifique (cf. le projet Gold dans le golfe du Lion) et commerciale (cf. le permis de recherche d’hydrocarbures liquide ou gazeux dit « Rhône Maritime » dont les sociétés Melrose et Noble demandent actuellement la prolongation pour une période de 5 ans). Si l’exploitation est envisagée, les plus grandes précautions s’imposent pour éviter de nouveaux accidents de type Deepwater Horizon ou Elgin.
La zone économique exclusive permettra également de fournir un cadre juridique pour l’exploitation des énergies renouvelables marines, en plein développement actuellement (éolien offshore, énergie hydrolienne, houlomotrice ou encore énergie thermique des mers).
Elle permettra enfin à la France de lutter contre la surpêche et de gérer de façon « optimale » ses ressources biologiques (cf. art. 61 et 62 de la convention de Montego Bay). On pense en particulier au thon rouge, largement surexploité en Méditerranée faute d’un contrôle efficace des Etats côtiers. Quant à l’arsenal juridique destiné à lutter contre les dégazages en Méditerranée, lequel résultait de l’institution de la ZPE, il demeure en vigueur sous la ZEE. Il est d’autant plus nécessaire que la Méditerranée accueille 28% du trafic mondial de transport de produits pétroliers.
Sur une zone calquée sur l’ancienne ZPE, qui s’étend très approximativement à 70 milles des côtes, tout l’enjeu consiste donc à exploiter les multiples richesses de la Méditerranée avec mesure et prudence. C’est la difficulté que percevaient les acteurs du Grenelle de la Mer lorsqu’ils préconisaient, en août 2009, de « relancer la réflexion sur la mise en place de ZEE en Méditerranée ».
Reste à déterminer dans quelles conditions les autorisations administratives requises pour la mise en place des installations seront délivrées par les autorités françaises. C’est là qu’interviennent la réflexion en cours sur la réforme du code minier et le projet de directive européenne relatif à la sécurisation des activités de prospection, d’exploration et de production pétrolière et gazière en mer (voté par le Parlement européen le 9 octobre 2012).
Un autre texte clé est le projet de décret relatif à la règlementation applicable aux îles artificielles, aux installations, aux ouvrages et à leurs installations connexes dans la zone économique exclusive, sur le plateau continental, dans la zone économique et la zone de protection écologique ainsi qu’au tracé des câbles et pipelines sous-marins. Le texte vise à fournir un cadre juridique pour contrôler la pose et le suivi d’installations et d’ouvrages situés au-delà des eaux territoriales. Il y est notamment question d’étude d’impact, mais pas de débat ou d’enquête publique. Ce projet de décret a fait l’objet d’une concertation publique sur internet, du 13 avril au 2 mai 2012. Six personnes ont déposé des observations…
Un décret utile, mais fragile
Si l’adoption d’une ZEE en Méditerranée s’avère nécessaire, on peut regretter une certaine fragilité juridique du décret liée à l’absence de concertation préalable en France et avec les Etats voisins.
Au regard du droit interne, l’article 7 de la Charte de l’environnement prévoit un principe de participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant un impact sur l’environnement. Au cas présent, le public n’a pas été consulté avant l’adoption du décret portant création de la ZEE. Même si la création de cette zone ne présente pas en soi d’impact sur l’environnement, l’article 7 était bien applicable (en ce sens, Conseil constitutionnel, décision n° 2011-183/184 QPC du 14 octobre 2011 jugeant que les décrets modifiant la nomenclature des installations classées doivent donner lieu à concertation préalable).
En matière de droit international, l’article 74 de la Convention de Montego Bay prévoit que la délimitation des ZEE est effectuée par voie d’accord international ou, faute d’accord dans un délai raisonnable, par voie d’arrangement provisoire. La fixation unilatérale des ZEE est donc proscrite. Or il ressort de l’article 2 du décret que la France n’exclut pas de modifier les limites de la ZEE « en fonction des accords de délimitation qui seront conclus avec les Etats riverains conformément à l’article 74 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer ». Malgré l’assurance donnée quant au respect dudit article, on comprend qu’il n’y a pas eu d’accord préalable, pas davantage a priori qu’un arrangement provisoire. Au cas présent, la nouvelle ZEE française recouvre en partie une « zone de protection de la pêche » créée en 1997 par l’Espagne pour assurer la protection de ses ressources halieutiques. Ce chevauchement n’est pas sans poser quelques questions pratiques et diplomatiques.
L’initiative française ouvre une nouvelle page dans l’histoire de la mer Méditerranée. Elle inspirera sans doute d’autres Etats côtiers – on en compte pas moins de 21. Un nouvel enjeu écologique et économique qui requiert une concertation internationale au sein de l’Union pour la Méditerranée.
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